公共行政学的起源、演进与现代性困惑
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公共行政学的起源、演进与现代性困惑

--基于制度经济学的解释

郑崇明

【专题名称】公共行政

【专 题 号】D01

【复印期号】2011年09期

【原文出处】《甘肃行政学院学报》(兰州)2011年3期第43~49页

【英文标题】The Origin, Evolution and Modernity Confusion of Public Administration: Based on the Interpretation of Institutional Economics

【作者简介】郑崇明(1978- ) ,男,四川隆昌人,海南大学管理系讲师,研究方向:公共行政、公共组织与公共政策。海南大学,海南 海口 570228

【内容提要】

公共行政学发生的内在动力源于寻求制度理性,以规避资源有限与人类欲望无限悖论下" 合成的谬误" ,寻求理性与美国进步时代的外在压力促使了公共行政学的发生,寻求秩序的理性贯穿于公共行政的整个历史进程。将技术理性与公共行政的结合视为建构美好未来的途径致使人们遭遇了现代性的困境,如何探求宏大的科学理性是未来公共行政学研究的方向。

【关 键 词】公共行政学/起源/演进/现代性/制度经济学EE11UU1875169

【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2011)03-0043-07

一、研究的缘起

对公共行政学理论的研究,国内外大多学者的研究重心在于对西方公共行政学的各种理论进行梳理。这类描述性研究几乎在每一本经典著作中都可以找到,国外如登哈特的《公共组织理论》,霍哲与盖布雷林(Holzer & Gabrielian,1998) 的《美国公共行政学百年回顾》等,他们试图从历史的纵向来推导未来可能的公共行政理论,并解释其合理性;国内如丁煌教授的《西方行政学说史》、毛寿龙教授的《西方公共行政学名著提要》、唐兴霖教授的《公共行政学:历史与思想》等也是这类研究的代表。中国学者试图通过对西方公共行政学思想的分类描述,从西方公共行政学理论研究的历史脉络中寻找经验性的结论,进而为正处于起步阶段的中国公共行政研究提供借鉴。我们的问题是:是什么原因诱致公共行政学及其理论的发生与发展。

关于这一点,国内学者做了很多有益的尝试性总结,大致有以下几个方面:(1)相对于前资本主义社会而言,西方国家的政府职能与行政权力的扩大,使得对行政学的研究提出了更高的要求;(2)企业管理的思想,尤其是科学管理运动的兴起为实践中的公共行政提供了经验性的理论支持;(3)工业革命以来的技术进步为公共行政提供了可操作性的工具支撑;(4)公共行政学产生于交叉性学科的发展,尤其是将公共行政学看作为政治学的分支。

然而,这些有益的尝试性的归纳都是从时代背景与知识增长的角度作出的解释。换言之,这些原因并没有贯穿在整个公共行政学发生的宏大背景中,最多只能解释特定背景下的某一种公共行政理论的外部环境。正是在这个意义上,本文试图从制度经济学视角对公共行政学的起源与演变作出一般性的解释,即寻找如何规避" 合成的谬误" 的理性制度设计,而时代背景只是为其发生与发展提供外在的推力。

二、公共行政学发生的逻辑探源:规避合成的谬误

学界一般的观点是公共行政学起始于威尔逊的《行政学研究》,其基于政治-行政二分法的理念与韦伯科层制的理论构成了传统公共行政学范式的核心。在传统公共行政学科萌芽过

程中,泰勒主义起到了助推作用,并经由古力克、厄威克的梳理,最终以怀特《行政学导论》奠定了传统公共行政学的学科范式,并在20世纪30年代进入其发展的黄金时代。这也是我国公共行政学界对于正统的公共行政学产生的普遍观点。

但如果从公共行政(学)发生的连续性来看,《行政学研究》只能算是一个标志,其精神实质可以再向前追溯。" 就其思想渊源而言,威尔逊受到了来自欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影响...... 在斯坦因那里,政治与行政已经在一定程度上得以划分。"[1](P15)从学科范式来看,真正意义上的公共行政学则是始于怀特的《行政学导论》。显而易见,不管是作为标志性的公共行政学的创立,还是学科范式的公共行政学的确立,都发生在美国。这种现象迫使我们需要对美国社会结构的变迁作出深入考察。进步时代的紧张感为公共行政学的发生提供了外在的压力。按照马克思主义的观点,任何事物的发生均是内因与外因共同作用的结果。显然,美国进步时代只是公共行政学产生的外因。而公共行政学产生的内因则是人们一直以来对美好的理性制度安排的追求。

所谓合成的谬误,就是对个体而言是正确的东西,但在整体而言可能是一种错误。在制度经济学中," 囚徒困境"(prisoner's dilemma) 就说明了这一问题,即个体寻求自身效用最大化将导致集体行动的非理性结果,这种社会整体的非理性结果反过来又使得个体理性受到伤害,最终陷入可怕的" 公地悲剧" 。在日常生活中诸如银行挤兑等行为无不说明合成的谬误带来个体理性导致集体无知的零和博弈。为避免这种合成的谬误,实现整体效用与个体理性的最优,规避合成的谬误成为人们共同的诉求,即如何在实现个体效用的同时保障集体理性的增加而不是减少。基于上述分析,本文的观点是,公共行政学的发生源于规避合成的谬误,即通过对规则的认同来降低集体行动的困境。

在人类社会,人们始终面临着一个不可逾越的基本问题,即资源的有限性与人类需求的无限性之间的张力。就可供人类生存与发展的资源来看,一切都是有限的。" 自然资源是有限的,其中许多还是不可再生的,用一点少一点,人文资源也是有限的,如人类的知识文化积累是有限的,人们从自然界摄取资源后创造的财富相对于人们的需求也是有限的,后面两个方面的有限性根本上取决于自然资源的有限性,其次取决于人们现实认识能力和创造能力的有限性。"[2](P19)由此可见,不仅人类社会生存与发展的自然资源有限,而且人的认识能力也有限。

在资源既定的情况下,随着人口数量的增长与需求的日益多样化,资源的有限性与需求的无限性之间的紧张关系对资源的有效配置与充分利用提出了更高的要求。在亚当·斯密看来,人们都是自利的" 经济人" ," 每个人在本性上首先和主要注重的是他自己的利益,而且,每个人在各个方面都肯定要比其他人更有资格和能力关心自己的利益" 。[3](P314)在人类社会进入文明状态之前," 每一个人按照自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性--也就是保全自己的生命--自由"[4](P97)①,即获取生命个体生存与发展的所需资源。显而易见地,在资源既定与自然状态的情势下,个体的理性选择将导致集体的非理性状态,即霍布斯所谓的人与人之间的战争。这种" 合成的谬误" 的结果将导致社会成本的剧增,无益于人类社会的存续与发展。概言之,个体的理性将导致集体的无知。因此,寻求一种合理的规则避免集体行动的困境成为人类社会生存与发展的基本命题。换言之," 追求合理的人类生存秩序则是人类政治思维的最终目标。"[5](P86)这种秩序、规则就是我们所说的制度。

制度是制度经济学的核心概念,康芒斯将其界定为集体行动控制个体行动[6](P87),这一界定开宗明义地指出了制度的功能是防止个体行为的盲动而导致集体行动的失败。要寻求更大的理性,就需要制度来约束个体的行为。在诺斯看来," 制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或确切地说是一种经济秩序的合作与竞争关系。"" 制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范,它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。"[7](P225-226)诺斯在康芒斯对制度界定的基础上进一步指出,规范人的

行为分为正式制度与非正式制度,它们共同约束着个体行为的冲动,以减少未来的不确定性。 这种不确定性的较少意味着在公共行政过程中社会交易成本的减少。所谓交易费用,就是发生在交易之外的费用。在威廉姆森看来,它包括两个方面,一是事先的交易费用,即签订契约、规定双方权利义务、责任等发生的费用;二是签订契约后的费用,即为解决契约本身所存在的问题,从改变条款到退出契约所花费的费用。而交易费用的产生是由既定规则或制度决定的,并且由制度产生与运行。因此,就公共行政而言,不同的公共行政制度下社会交易成本是存在着差异的。而作为制度的公共行政体制,不仅存在着制度设计与运行的费用,还存在着使用这种制度和不使用这种制度所带来的机会成本。由此可见,公共行政所寻求的即是降低社会交易成本,最终实现整体利益的最大化。此外,就制度本身而言,它在产权界定清晰的基础上可以实现激励功能。因此,公共行政理论与实践所要达到的诉求就是通过制度设计实现对社会成员的激励,且最大限度地降低社会交易成本。

从上面的解释可以看出,为了规避" 合成的谬误" ,人们选择了理性的制度安排来获取整体收益的最大化替代个人效用最大化。当制度被广泛认同并遵守的时候,人类社会就从野蛮状态进入到文明状态,国家或政府因此而产生。在国家起源的理论中,不论是社会契约论的观点,还是奥尔森的匪帮理论都说明了国家的出现是通过规则的制定来降低社会交易成本,进而增进社会的整体福利。公共行政行为的好坏取决于既定制度对合成谬误的规避程度,即政府对公共资源的整合度与社会整体收益的比例。在人类文明进入工业社会之前,人口规模增长相对缓慢,技术开发受时代背景限制,因此,制度安排相对简单,公共行政职能领域狭小。尽管如此,实践中的公共行政对于理性制度的追求依然孜孜不倦。从追求社会整体利益最大化来看,中国开创的科举制度无疑是最成功的典范,它不仅推动了中国经济社会的发展,而且为近代文官制度奠定了制度基础。科举制度中关于公开招考、择优录用的理性精神传到西方以后,直接导致了英国东印度公司人事改革,即《诺斯科特屈威廉报告》,并在此基础上创建了英国的竞争性文官制度,而英国文官制度又是其它西方国家文官制度的蓝本。文官制度有效地解决了公共管行政的人事问题,如美国的《彭德尔顿法》解决了政党分肥问题,提高了政府管理的绩效。在古典经济学看来,制定规则是政府最为基本的职能。在资本主义初始阶段,作为" 守夜人" 的政府只需制定并维护资本主义制度。如此一来,自由市场得到了充分的发挥,进而实现了资本主义经济绩效的极大增长。作为整体利益的经济绩效的增长为社会个体生活质量的改善提供了保障,从而有效地规避了合成的谬误。此外,西方国家对每一次经济危机的化解都是政府规避合成的谬误的操作过程。在当今社会各个单元中,没有哪一个实体能像公共行政那样拥有对公共资源的支配能力,在个体理性导致集体无知时,人们对通过政府的制度安排来规避合成的谬误的依赖程度日益增加。由此可见,公共行政实践中对于制度理性的追求极大地规避了合成的谬误,进而促进了人类文明的进步。

三、进步时代的焦虑:自由主义的放任和理性政府的憧憬

西方国家市场机制对资源有效的配置催生了工业革命,工业革命反过来又促进了人类财富的极大增长。当市场个体欲望在潜在财富刺激下所带来的无序竞争导致巨大社会问题时,人们不得不考虑寻求一种集体的理性来维持资本主义世界的稳定,避免经济危机所带来的动荡。于是威尔逊的《行政学研究》也就呼之而出。人们对于政府的热切关注不仅避免了市场的盲动,而且进一步促进了财富的增长、社会的进步,第二次工业革命也应运而生。美国也进入了其历史上有名的进步时代(progressive era)。

当人类社会对有限资源需求的欲望借助技术力量被无限放大时,规避集体行动困境的意愿就变得更加迫切。进步时代的焦虑使人们对于政府的理性期望变得更加强烈。美国进步时代并没有一个确定的时间范围。一般认为,美国进步时代大致包括19世纪90年代到20世纪20年代这段时间。在这短短的几十年间,在自由资本主义和技术进步的推动下,美国经济的快速增长实现了工业化,进入了工业社会与城市文明,进步主义改革从根本上改变了美

国的国家治理结构并进而改变了美国社会。也就是说,进步时代的政府改革更加理性地通过制度设计规避了人类行为合成的谬误。而如何进行公共行政的理性制度的设计则需要对公共行政进行理论的研究。在这一点上,威尔逊走在了时代的前沿。

然而,在政府改革尚未赶上经济绩效增长步伐的时候,处于剧变之下的美国社会伴生出巨大的社会问题。美国社会处于一个日益不确定的状态中。马骏教授在《经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革》[8](P8-15)中认为,进步时代的美国主要面临着以下几个方面的问题:(1)经济的高度集中与垄断,财富足以挑战国家,即国家与市场之间的力量失衡;(2)贫富日益分化,财富的巨大增长伴随着史无前例的财富集中,富有而且影响力巨大的工业及金融资产阶级开始形成,另一方面,出现了一个生活在贫困边缘的无产阶级,经济的增长伴随着越来越多的贫困、剥削和失去自由;(3)城市治理严重滞后,伴随着工业化的是城市移民问题,城市化与移民潮使得越来越多的美国人开始聚集城市,这给城市的基础设施和公共服务带来了巨大的需求和压力,与此同时,工业化和人口数量的增长带来了极大的城市污染,提高了城市公共服务的成本;(4)政府的腐败问题日益严重,19世纪中期以来,伴随着商业繁荣的是腐败问题日益严重,腐败的日益严重引发了新闻界专门暴露政府腐败与揭露官商勾结的" 趴粪运动" ;(5)环境污染与食品安全成为一大社会问题,企业只考虑自己的私人成本而不考虑社会成本,由此导致了严重的环境污染,食品、药品的生产与销售不论在联邦还是城市,政府几乎都没有有效的法律来确保食品安全,也没有专门的政府机构负责食品安全的社会管制。

所有的这些问题已经不再是自由市场可以解决的问题,而是集体行动的问题,是政府治理的问题。然而19世纪中后期的国家治理结构基本上仍是18世纪建立起来的,不仅无法有效地应对经济和社会变迁带来的各种新问题,而且越来越成为问题的一部分。经济绩效的极大增长与政府治理的严重滞后已经构成了美国社会的一大威胁。进步时代的根本问题在于自由主义的放任。自由主义的放任刺激了市场个体的逐利行为,进而导致市场失灵所引起的合成的谬误。在古典经济学看来,自由交换制度下个体利益的增长将自动实现社会的利益。在这种理念下,美国人心中的观念是在没有政府干预的条件下才能获得个人自由与机会。自由放任的自由主义主张有限的政府,消极的政府,政府只需扮演" 守夜人" 的角色。显然,在进步时代,小而有限的政府抑制了大量社会公共产品与服务需求的提供,尤其是规范有序竞争制度的提供,由此导致社会走向混乱。

进步时代的阵痛与焦虑引致人们对于美好社会的憧憬,对理性政府的渴望,对理性制度的期待。因此,在威尔逊之后,越来越多的学者专注于公共行政学的研究。政府应该做什么?不应该做什么?怎样做才能做好?这一系列的问题直接导致了传统公共行政学范式的确立。按照库恩关于学科范式的解释,任何学科都遵循" 前科学--常规科学--科学革命--常规科学" 的科学发展结构模式。" 常规科学"(Normal Science)是严格根据一种或多种已有科学成就所进行的科学研究,是一定时期内进一步开展研究活动的基础。在库恩看来,构成" 常规科学" 的科学足以空前地把一批坚定的拥护者吸引过来,使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争;同时又足以毫无限制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。凡是具备这两个特点的科学成就称之为" 范式" 。" 范式" 是科学实践活动中某些被公认的范例,包括概念、定律、理论、观点、应用以及仪器设备统统在内的范例。从这个角度来看,自1887年威尔逊的《行政学研究》至1926年怀特的《行政管理学导论》期间,所有关于公共行政的研究都只能算是公共行政学的前科学阶段,而《公共行政学导论》确定了公共行政研究的领域、范畴等。因此,现代意义上的公共行政学的研究至此进入传统范式阶段,这标志着公共行政(学)的诞生。

总的来说,个体的理性导致集体的无知是公共行政学起源的内在逻辑,而美国进步时代的社会压力推动了人们对于集体理性的探索。从学科范式与行政的发展来看,公共行政学学

科范式的发生与发展始终贯穿着通过寻求制度实现美好未来的理性思维。

四、公共行政理论与实践的制度变迁

如上所述,不同的公共行政制度安排下有着不同的社会产出。那种能够降低社会交易成本并增进社会整体利益的公共行政制度安排有助于破解" 合成的谬误" 并达成帕累托改进。基于这样的逻辑,笔者认为,公共行政(学)的理论与实践演进在本质上构成了公共行政(学)的制度变迁,即试图通过公共行政的制度创新达成人类社会的整体理性价值。

传统公共行政范式试图通过去政治化来实现政府管理的有效性,即以管理主义为手段实现公共行政的效率价值。这集中表现为以韦伯官僚制为特征的公共行政组织制度设计,韦伯甚至将官僚制称之为" 合理的社会制度" 。理性的官僚制结构不仅在专业分工、严格的等级制、非人格化管理等方面极大地降低了公共行政的内部交易成本,并且契合了工业社会的需求,推动了西方国家经济绩效的增长,进而实现了西方资本主义世界的整体利益诉求。

然而,随着公共行政职能的扩张,政府机构的膨胀,公职人员的剧增,政府的效率越来越低下,尤其是在西方福利国家背景下,理性官僚制日益表现出其弊端,低效率、腐败、侵蚀民主等几乎成了官僚制的代名词。由此可见,随着经济社会的发展,以官僚制为基础的公共行政制度安排已经不能有效地降低社会交易成本,在回应自由市场竞争" 合成的谬误" 问题上,它日益成为公共行政的主要问题。官僚制的低效率远远不能处理市场的外部性问题,由此引发了西方发达国家的财政危机、管理危机与信任危机,公共行政制度创新迫在眉睫。 自上个世纪七十年代以来,在反思官僚制弊病的基础上,新公共管理运动应运而生。这场席卷" 盎格鲁-撒克逊" 世界的政府改革运动通过引进市场竞争机制极大地改善了实践中的公共行政。新公共管理运动无论是在理论上还是实践上都极大地冲击着以" 政治-行政二分法" 和官僚制为基础的传统公共行政范式。以新自由主义、交易费用理论、公共选择理论、委托-代理理论为基础的新公共管理理论为实践中的公共行政重新规划制度安排,公共服务民营化、政府绩效评估、政府战略管理、全面质量管理等全新的制度设计有效地缓解了财政危机、管理危机与信任危机。这些理论与实践正是制度创新在降低交易成本与实现激励功能上的体现,从而在新时代背景下又一次为破解" 合成的谬误" 做出了有益的尝试。新公共管理也一度被视为取代传统公共行政范式的制度安排。

尽管如此,新公共管理理论一开始就饱受批判,毕竟公共管理与私人管理有着本质的区别。从技术上看," 公共管理设计的不仅仅是' 怎样才能有效率和有效果地行事?' 的问题,它还涉及' 怎样做才是最好的?' 的问题。单靠管理不能解决社会的主要问题,诸如歧视、就业、贫穷、不公平等。"[9](P295)从价值上看,企业家政府的过度运用将导致公共利益为私人利益左右,将公民视为顾客将贬低公民的政治地位。如此一来,公共行政" 合成的谬误" 将又面临新的一轮反复,即社会交易成本将增大,社会整体利益将受损。

带着对新公共管理的反思,与新公共行政一脉相承的新公共服务理论从批判的角度提出了破解公共行政" 合成的谬误" 的制度设想。针对新公共管理很可能" 损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值"[10](P393)等问题,登哈特在公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上,提出了新公共服务的七大制度安排,即服务而不是掌舵,公共利益是目标而非副产品,战略地思考,民主地行动,服务于公民而不是顾客,责任并不是单一的,重视人而不只是生产率,超越企业家身份,重视公民权和公共事务。新公共服务理论从规范的角度提出了诸多极具建设性的公共行政制度安排,以期从民主、宪政等宏观方面化解公共行政" 合成更多谬误" 。

此外,在公共行政理论演变进程中,还存在其他各种各样的理论解释,如公共预算、公共行政的语言、公共政策分析等。这些理论从不同角度为公共行政化解" 合成的谬误" 作出了许多有益的设想,如治理理论主张通过社会治理主体的多元化与权力制衡的角度重新建构社会治理制度,进而规避合成的谬误。从公共行政(学)思想与实践的演变来看,所有公共行

政的理论与实践都试图通过理性的制度设计来化解" 合成的谬误" 。

五、技术至上的现代性及其困惑

从上面的分析可以看出,制度理性基础上的公共行政功能的发挥有助于防范合成的谬误,即约束个体行为,从整体上降低社会成本,实现社会整体利益的最大化。从这个角度来看,效率价值成为公共行政学研究的基点,而技术至上的管理主义则使公共行政的理论与实践陷入另一个更大的" 合成的谬误" 。从公共行政学传统范式的确立至今,尽管有学者提出了公共行政学传统范式已经转换,但技术至上的管理主义取向始终是公共行政价值诉求的主流,新公共行政与新公共服务理念只是在漫长的公共行政演进历程中昙花一现。我们所要阐述的是技术至上的管理主义取向的公共行政学研究是如何将集体行动的困境再次上演并导致更大的" 合成的谬误" 。人们误以为,技术与公共行政的结合是实现美好社会的有效方式。

公共行政的价值诉求表现为对效率的渴望,对公平的期待与对秩序的憧憬。然而,技术至上的管理主义取向决定了公共行政的焦点集中在了效率一端。提高效率的方式就是将专业技术融入高度分工的官僚组织结构中。" 至少是步入进步时代以来,也即现代意义上的行政诞生以来,用专业知识服务于公共利益就一直被公认为是公共行政的目的。"[11](P11-12)"19世纪后半期的发展导致科学、工具理性和技术发展的有力融合,成为现代技术理性的标识...... 技术理性被用于社会领域并纳入政治议程。在所谓' 寻求秩序' 的理念下...... 技术理性成为社会和政治发展的康庄大道,使得专业人员包括管理者、社会科学家和工业心理学家都相信这样一种世界观:人类的冲突和激情适合于以机械办法来解决"[12](P3)。当技术理性与理性官僚制结合之后,人们似乎找到了一条可以规避" 合成的谬误" 的最佳途径。显而易见的事实是:实践中的公共行政通过技术压缩了公共行政成本,提升了公共行政的效率,进而刺激了财富的增长与人们生活质量的改善,尤其是尖端技术在未知领域的探索将为人类社会带来美好的前景。而这些成功被归因于机械式的官僚制度,庞大的网络系统,便捷的信息交换,精准的测量仪器等等,很难想象,没有技术支持的公共行政是个什么样子。由此,政府大量借助技术工具所建立起来的现代性社会由此确立。而" 现代性的最大特征就是坚信科学和技术会将人类从自然和社会对其存在的限制中解放出来" 。[13](P1)

然而," 现代理性描述的是一幅非常狭隘的关于人们如何经济地、政治地、社会地和行政地行动图景" 。它并没有实现普遍真理、正义、善、繁荣或美好。[14](P3)曾经一度推崇实证研究的西蒙也看到这种理性的缺陷," 我们发现理性完全不是工具的,他不能告诉我们去哪里,顶多告诉我们怎么去。它是一只供租用的手枪,能服务于我们的任何目标,无论好坏。"[15](P7-8)由此可见,人们想当然地将技术理性视为实现人类价值的全部,并对其规避合成谬误赋予了极大的热情,但" 技术理性似乎是公共行政中最持久的叙事方式,但却是一种混乱的叙事。"[16](P9)

在技术理性的支持下,公共行政权力几乎在每一个社会角落都有其踪影。" 正是在国家行政领域内,我们发现技术和效率越来越成为整个社会普遍关注的事情。"[17](P10)然而正是这种对技术理性的过度关注,正是技术理性在公共行政中的运用被赋予了太多的厚望导致了现代性的困惑。现代性试图通过技术支撑来实现社会的进步。人们借助技术实现了经济的增长与生活质量的改善。与此同时,正是这种对技术的崇拜使人类社会面临前所未有的挑战,致使人们陷入一个更大的合成的谬误。笔者以为,这种困惑主要表现为以下几点。

1. 从理性走向非理性的官僚制。如上所述。官僚制也是一种理性技术,与其他科学技术相比,它更多的是一种制度意义上的技术设计。在很大程度上,官僚制的理性化源于西方文化中特有的学科专业化与技术分工。然而,专业化分工与高度的集权导致的低效率致使公共资源被无端地浪费。" 在实践中,假定的理性官僚制体系往往是非理性的,无效率的,它往往对正确判断和理解环境以及解决许多非常规、不可预期的人类问题无能为力。"[18](P5)缺乏弹性的制度规则与官僚式控制严重地压抑了人的自主与创新精神,人成为官僚制的附属物。

究竟谁为谁服务这么一个简单的问题,在官僚制这里的答案竟是如此的滑稽。正如全钟燮所言," 随着时间的推移,我们渐渐忘却了建构这些思想隐喻的最初意图或目的,而将它们变成了官僚式生活控制的真正手段。换句话说,人们渐渐将官僚制物化了,把它当成了其自身的生活本身。"[19](P5)尽管包括熊彼特、葛多塞尔在内的学者为官僚制进行了诸多辩护,然而,官僚制所受到的病垢不是在减少,而是在增加。

2. 公共行政强行侵入私人领域。当个体的理性导致集体的无知时,在人们看来,政府无疑是一种有效的治理方式。然而,正如公共选择理论所言,政府也存在着失败的可能。在公共权力的委托与代理环节中,政府有着其自身的诉求。在布坎南看来,政府也是" 经济人" ,它也在追求着自身利益的最大化,政府及其官员试图通过公共权力来支配公共资源,实现其权力的扩大、职位的晋升、社会地位的提高等等。当公共行政与技术理性相结合时,一方面是人为的信息不对称的程度被拉大了,另一方面,也确实有着越来越多的公共事务需要政府来运作。于是公共行政所涉及的领域越来越多,所拥有的权限越来越大。传统意义上的小而有限的政府走向行政国家。私人空间被行政权力挤压,政府这只看得见的手无处不在,甚至伴随着大量的公权私用。在强大的行政压力下,私人空间往往是逆来顺受,公民参与的途径与方式也面临着越来越多的问题。如此一来,曾经美好的自由、民主、公平、正义的追求被严格地限制在非常狭小的范围内。

3. 社会的非均衡性发展。任何良性社会的发展都应当是经济、政治、社会、文化四位一体的发展。它们相互影响,相互促进,共同推动社会走向美好。然而,刚性化制度扭曲了人性,公共行政压缩了私人空间,视效率为唯一价值诉求的公共行政,在技术工具的支持下,更多地是为实现物质财富的增长而增长,忽略了人性的释放、文化的建构与整个社会的动态平衡。文化永远都是公共行政最为基本的行政生态,公共行政的目的不是为寻求效率的增长而去适应或调试某种文化,而是要更多地从文化生态中寻找公共行政的灵感。社会的非均衡性发展很快就让公共行政在实践中遭遇了危机,几乎每次经济危机都是源于对技术导向的效率渴望。此外,这种非均衡性还表现在日益复杂的各种社会矛盾,比如社会阶层的对立、政府的合法性危机、未来的不确定性日益加大等等。

4. 自然界的反抗。技术的过度开发遭遇了一直处于被动地位的自然界的反击。当对自然资源的开发超过地球所承受的能力时,一系列全球性问题几乎让人们措手不及。物种的锐减,水土的流失,环境的污染,气温的上升,臭氧层的破坏等等导致了人类社会生存环境的日益恶化。极端天气的出现,自然灾害的频发等无不在告诫人们,技术并非理性的全部,尤其是技术绑架的政府是没有希望的未来。

六、结论与反思

公共行政学的发生从内在来看起源于人们对整体理性的期望,对美好未来的渴望,并试图通过规范的制度加以确定。当进步时代的压力与之相结合时,便催生了现代意义上的公共行政学。公共行政一百多年来的理论变迁无一不是试图通过公共行政的制度创新来寻求整体理性。然而现代性叙述决定了无论是理论意义上的公共行政学研究还是实践中的公共行政,均表现为以效率为导向的技术至上的管理主义。人们误以为将技术理性与公共行政相结合可以规避集体行动的困境,其结果是陷入了更大的" 合成的谬误" ,致使人们遭遇了现代性的危机,即局部理性挑战宏大理性。现代性的困惑说明,由于人们对技术的盲目崇拜,并将之与公共行政进行捆绑,不仅没有实现人们对于" 合成的谬误" 的规避,反而陷入了更大的迷茫。因此,我们可以得出的结论是,理性并不等同于技术,技术也并不等同于科学。

随着西方社会逐渐向后工业社会迈进,人们开始了对现代性的困惑的反思,换言之,我们需要的是普遍意义上的理性制度与科学诉求。后现代学者试图从更加广阔的视域来解构公共行政的困境,并试图获得未来公共行政发展的路径。比如法默尔从公共行政的语言来探析公共行政的建构,全钟燮从文化的角度来探讨公共行政的发展倾向。不管这样的建构具有多

大实质上的意义,但至少可以肯定的是,反思已经开始。因此,我们需要跳出现代性的局部叙事,从更加宏大的背景探求公共行政的终极价值,由此引出公共行政(学)的大问题。公共行政的大问题包括人文关怀与学科关怀两个方面:人文关怀主要是指民主、公共性等政治层面的问题以及" 美好社会" 这个全人类的共同旨归;公共行政的学科关怀则指公共行政学科存在并有效地区别于其他学科(保证公共行政学科的专业性),清楚地界定了公共行政学科的目标和发展方向的问题。只有明确了公共行政学科的大问题,公共行政学科才有其存在意义,才能作出更加合理的制度安排。只有这样,我们才能有效地化解宏大叙事的合成的谬误,而不是不断地陷入一个又一个局部的合成谬误的反复。

中国现代化建设的社会转型似乎为中国公共行政的理论与实践提供了技术至上的理由。然而,这种局部理性所导致的危机已经出现:经济增长一枝独秀,政治改革停滞不前,社会问题此起彼伏,文化建设无所适从。这显然不是我们所要的结果。如何从整体社会的发展来建构一个更加理性的制度,实现从美好走向卓越是我们需要思考的问题,也是中国公共行政未来的发展方向。

最后需要指出,从某种意义上讲,公共行政是现代性的产物,以技术理性为特质的现代性决定了公共行政的制度安排,反过来,这种制度安排因受制于现代性而无法有效处理公共行政" 合成的谬误" 。上述所有关于公共行政制度创新的理论与实践,都没有超出现代性的范畴。破解公共行政" 合成的谬误" 需要上升到哲学的高度来建构,公共行政必须具有人类社会的终极价值命题的关怀,而不能仅仅局限于现代性。让我们以沃尔多的名言来结束论文,并期望从沃尔多那里获得更多的思考:公共行政是关乎整个人类社会发展的事业。[20](P462) 收稿日期:2011-05-16

注释:

①霍布斯对于自然状态下人的行为是一种非理性行为,本文采用的是" 经济人" 理性效用最大化的观点。

【参考文献】

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